在《空氣污染管制條例》(第311章)下，空氣質素指標訂定了影響香港空氣質素的許多污染物可容許達到的最高水平。這些污染物的排放有著不同的來 源，因而受不同的條例和政府部門所規管。然而，並非所有該等條例和部門都將空氣質素指標納入它們的規管架構內。在我們將規管香港空氣污染所面對的難題拼湊 起來後，便可以清晰看到，新的空氣質素指標只是獲取更清新空氣的第一步。

我們所呼吸的空氣

香港空氣污染的主要來源是工業、交通運輸和發電(參見CLSA, ‘Boomtown to gloomtown: the implications of inaction’, September 2006)。

香港空氣中所含有的主要污染物，是從可直接識別的來源排放出來，包括：二氧化硫(一種帶有刺鼻氣味的無色氣體，由含硫燃料的燃燒所產生。它可以令現 有的呼吸系統和心血管問題加劇)；氮氧化物(一種紅褐色的物質，於發電和車輛的柴油燃料燃燒時產生。它能刺激肺部，降低對呼吸道感染—例如流感—的抵抗 力)；鉛(於使用含鉛燃料時被排放出來，並積聚於血液、骨骼與軟組織中)；一氧化碳 (在交通運輸工具使用汽油和柴油時產生，會對血液的攜氧能力構成妨礙)(參見CLSA, ‘The air we breathe’, April 2005)。

可吸入顆粒物可以屬於主要或次級污染物。假如是透過化學反應在大氣中產生，則屬於後者。可吸入顆粒物是由各種有機和無機物質組成，能吸收氣體污染物，將它們直接帶進肺部。可吸入顆粒物會破壞肺組織，並可能會致癌。它是一種最明顯的空氣污染形式，因為它會導致能見度的降低。

臭氧是主要的次級污染物，由不同污染物曝露在陽光下所產生的化學反應形成。臭氧是一種有害氣體，也是煙霧的主要組成部分。短期接觸可令致眼睛和肺部被刺激，長期接觸可引起慢性健康問題，例如降低肺功能。

空氣質素指標共對七種空氣污染物訂立了數量指標，計為：二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、鉛、臭氧、總懸浮粒子和可吸入懸浮粒子(可吸入顆粒物)。

空氣污染與健康

空氣污染危害人體健康。香港現時所掌握的證據，只是以研究短期影響為基礎，並且可能低估了空氣污染對人口的影響。但空氣污染水平，與醫療使用率和死 亡率之間事實上存在一個明顯的相關性：當空氣污染情況加劇，便會有更多的人被送院和看醫生，或是死亡。基於這一相關性，香港大學社會醫學系估計，該等損失 共包含680萬次就醫、超過60,000的醫院病床天數，大約1600人死亡—而每年的直接(醫療)和間接(生產力損失)耗費約為20億港元，再加上 190億港元的無形成本(參見‘The impact of air pollution on population health, health care and community costs’, November 2006)。

空氣污染所產生的嚴重影響，可以令人立即感受得到。空氣污染會刺激我們的眼睛、鼻子、喉嚨、肺部，導致通過我們身體的氧氣減少。本地的研究證實，不 斷和長期地曝露於空氣污染下，會導致我們產生慢性呼吸道疾病和心血管問題，而患上哮喘和肺癌的風險亦會增加。我們的兒童所受的影響最為嚴重，他們的較頻繁 呼吸，顯示他們在相當程度上是曝露於空氣污染中，這對他們的肺部發展會造成永久性損害。

冬季特別令人關注的地方，是空氣污染對我們的免疫系統所產生的影響：流感病毒感染率的上升，與高臭氧水平存在一定關係 。

因此，在諮詢中提出的一個關鍵問題是：「你同意保障公眾健康，是更新空氣質素指標時的關鍵考慮因素嗎？」空氣污染的規管效能，對保障我們的健康確實 非常重要。不幸的是，規管空氣污染的法例並非必然著眼於對人們健康的保障。政府所提出的，實施有關建議可使平均壽命延長一個月的具爭議說法，必須在此情況 下認真地加以研究。

規管空氣污染的傳統目標

回顧過去，香港的空氣污染問題是根據《1935年公眾健康(衛生)條例》第17(19)條和《1955年空中航行(減除煙霧滋擾)條例》的規定來處 理。1960年的《保持空氣清潔條例》廢除和取代了上述這些法例，但煙霧造成的滋擾，和對舊機場構成的飛行安全問題，仍然是該條例所主要針對的地方。

1983年，《保持空氣清潔條例》被《空氣污染管制條例》所取代，而後者目前仍然是規管空氣污染的主要法例。雖然《空氣污染管制條例》的適用範圍有 所擴大，及比《保持空氣清潔條例》更為詳盡，但對於空氣污染問題它依然是採用相同的路向，以所構成的滋擾為基礎。它的以投訴為主的和主觀的性質，並未著眼 於如何對健康所構成的嚴重、長期性損害作出預防和保障。

直到1993年當《空氣污染管制條例》進行了修訂後，「損害健康」的概念才告引入法例之中。舊有的用詞「空氣污染物的滋擾」被目前的「空氣污染」所取代，其定義為：

「指任何空氣污染物的排放，而它本身或連同另一空氣污染物的排放─(a)是損害健康的； (b)是造成滋擾的；(c)是危及或相當可能危及飛機的安全或在其他方面干擾其正常操作的； 或(d)是根據技術備忘錄被測定為空氣污染的」(加以強調)。

因此，損害健康的問題終被載入法例之中，而之前的法例對於公眾健康是漠視和未作任何規定的。我們只有通過閱讀《空氣污染管制條例》的詳題，才可以理 解到該條例是旨在保障公眾健康—「本條例旨在就消減、禁止與管制大氣污染及相關事宜訂定條文」，並將「大氣污染」的意思，解釋為相當於以上所界定的「空氣 污染」 的含義。

 《空氣污染管制條例》下的空氣質素指標

就空氣污染的防治目的而言，香港被劃分為數個「空氣質素管制區」。根據《空氣污染管制條例》的規定，空氣質素指標是由環境局局長就各個空氣質素管制 區而制訂。根據條例第7條，空氣質素指標應「是局長認為為公眾利益而促進對該管制區內空氣的保護及最佳運用所應達致與保持的質素」。

條例對「空氣的最佳運用」 的意思並沒有作出界定。保障公眾健康的要求並沒有被明確載入，儘管通過對條例的適當運行而作的必要推斷，這是可以提出爭辯的。然而，空氣質素指標的設定必須與保障健康連繫於一起。

不幸的是，即使空氣質素指標的目的是要保障健康，但目前的空氣質素指標是於1987年訂立的，而自此之後一直沒有被更新。因此，該等指標是基於過時的醫療科學，不再能夠保障人們的健康。

規管空氣污染

《空氣污染管制條例》訂下了基本的法律框架，但它並不是唯一與空氣污染相關的法例。環境保護署及立法會改善空氣質素小組委員會已編制出與空氣質素法 例有關的名單，當中包括《道路交通條例》(第374章)、《船舶及港口管制條例》(第313章)、《商船(本地船隻)條例》(第548章)、《應課稅品條 例》(第109章)、汽車(首次登記稅)條例》(第330章)、《環境影響評估條例》(第499章)和《公眾衛生及市政條例》(第132章)，再加上若干 規例。

這些條例對空氣污染的排放來源作出了規管，但正如下面的分析所顯示，當中大部分都不涉及對健康的保障，而在其所有規管途徑中，均沒有提述空氣質素指標。

船舶排放

船舶排放佔香港二氧化硫排放量的5%，可吸入顆粒物排放量的9%，以及氮氧化物排放量的約18%。最近的一項研究顯示，遠洋船隻所使用的船用燃料， 會產生具較高毒性的排放物，因此船舶排放的廢氣乃受到特別關注，而這些船隻是集中在葵涌／青衣貨櫃碼頭區，與人口稠密的地區非常接近。

一般來說，船舶受《船舶及港口管制條例》和《商船(本地船隻)條例》所規管，並由海事處處長負責管理。渡輪是受《渡輪服務條例》(第104章)和《商船(安全)條例》(第369章) 所規管，並由運輸及房屋局局長和運輸署署長負責管理。

根據《空氣污染管制條例》第43(1)(p)條及《商船(安全)條例》第94(1)條，環境局局長和運輸及房屋局局長分別有權為船舶燃料的成份訂立 規例。 然而根據《商船(防止空氣污染)規例》第3條和第5條，除非獲得海事處處長簽發「香港防止空氣污染證書」和「國際防止空氣污染證書」，否則本地和非本地船 舶(根據《商船(防止及控制污染)條例》(第413章)的規定在海洋環境中操作的任何類型船隻)不得從事航行。該等證書實施《防止船舶污染國際公約》(附 件六)的規定，當中的第27條、28條和29條分別限制硫氧化物、氮氧化物的排放量；消耗臭氧的物質；以及將燃油的含硫量上限訂於4.5% m/m。 然而，該等證書的發出並沒有參照空氣質素指標，以及考慮到這些排放可能對健康造成的影響。

除了發出證書以外，控制船舶的排放是以所造成的滋擾為基礎。《船舶及港口管制條例》第50條規定，在香港水域的船隻所噴出黑煙的數量，不得造成滋 擾；同樣，根據《商船(本地船隻)條例》第51條，任何在香港水域內排放黑煙的本地船隻，其所排出的黑煙數量如造成滋擾，乃屬觸犯罪行。此種罪行可以由海 事處、海事處處長授權的公職人員， 或是警長級或以上的警務人員處理。但黑煙排放量並沒有參照空氣質素指標來加以規範。

此外，根據《商船(本地船隻)條例》第52(2)條，獲授權人員可將任何本地船隻查封並將它從香港水域的任何部分移走，假如有理由懷疑這些船隻對環 境構成危害的話。但是，條例並沒有界定對環境構成危害的意思，因而使這一規定難以執行。特別是，條例並沒有對空氣質素指標或損害健康作出提述，以確定對環 境構成危害的含義是甚麼。

路邊的排放量

路邊的排放量目前約佔香港二氧化硫排放量的1%，氮氧化物排放量的23%，和可吸入顆粒物排放量的31%。汽車所產生的排放物對健康造成最大的影響。

一般而言，公路運輸事宜受《道路交通條例》規管，並由運輸及房屋局局長和運輸署署長負責管理，包括向公共服務車輛和私人車輛發牌。在香港，路邊排放是藉著對車輛燃料和機動車輛的規管來加以控制。

就汽車燃料而言，《空氣污染管制條例》第43(1)(p)條授權環境局局長監管各種燃料或是可能放出空氣污染物的任何類別材料的規格。此外，含鉛汽 油的禁止銷售、為控制來自車輛的空氣污染物排放而對無鉛汽油供應作出管制，以及根據該條例而行使的監管權力，乃藉《空氣污染管制(汽車燃料)規例》(第 311L章) 而伸延至汽車和供儲存汽油或供作出售汽油用途的處所。

在《道路交通條例》下對汽車的監管和發牌工作，是由運輸署署長負責。他有權要求車輛須根據第77B條的規定進行測試，以確定該車輛是否符合車輛廢氣 排放標準。該標準是由環境局局長根據《空氣污染管制(車輛設計標準)(排放)規例》(第311J章)而制定。雖然這些規則的訂立並非具體地與空氣質素指標 相關，但它們的制定是「為施行本條例的目的」，因此亦可以說是與保障健康的意圖相關。

此外，根據《道路交通條例》第9(1)(b)條，運輸及房屋局有權規管車輛所排放的黑煙、煙霧、氣體、火花和砂礫。然而，對這些排放量的控制，與它們對健康可能造成的損害，均沒有與空氣質素指標扯上任何關係。

另一項與規管空氣污染有關的規定為《道路交通(車輛構造及保養)規例》(第374A章) 第31條，當中規定所有機動車輛的建造和維修均必須達至一定的水平，使其不會排放過量的煙霧或可見氣體。但再一次，這些物質的排放均沒有被聯繫於空氣質素 指標或是對健康可能造成的損害。

立法機關亦試圖藉《應課稅品條例》來減少路邊排放量，故歐盟五期柴油車獲得徵稅豁免，並對進口的超低硫柴油徵收較低的稅率。此外，為了減少路邊的排放量，立法會通過了《汽車(首次登記稅)條例》，使完全由電力推動而不排放任何廢氣的機動車輛無須支付首次登記稅。

發電的排放

發電排放佔香港可吸入顆粒物排放量的32%，氮氧化物排放量的44%，及二氧化硫排放量的89%。電力工程受《空氣污染管制條例》第IVB部的規 管，作為「指明牌照」。為此，於2010年開始，政府將會根據第26G條的規定分配某一數量的排放限額，以達致和維持(雖然不一定需要遵守)空氣質素指 標。假如不遵循所分配的限額，違規者將需要為過量的排放承擔刑事責任和被罰款，但排放限額可予以調整，而剩餘的限額可以結轉到下一年。

環境空氣質量控制

根據《空氣污染管制條例》第10條，如環境保護署認為來自某一污染工序的空氣污染物，正在導致現時的或即將出現的空氣污染，它可以發出空氣污染消減 通知書，要求停止、減少排放量，或是採取其他措施來消減空氣污染物的排放。空氣質素指標並沒有在當中被提述，但醫生的意見可被列入考慮範圍內。同樣，根據 《公眾衛生及市政條例》，任何灰塵、煙霧或臭氣的排放如構成滋擾，食物環境衛生署將會發出滋擾通知書以進行規管。這似乎是針對空氣污染的一種應急權力，但 此一為應付環境空氣污染對健康所構成的嚴重、長期損害而行使的權力，其成效實令人懷疑。

對環境空氣污染的控制，大概可以在《環境影響評估條例》中找到，當中規定了須在早期規劃階段對指定工程項目進行環境影響評估，以及規定了保護環境的 替代或緩解措施。必須進行評估的工程項目，包括公路、鐵路和倉庫；機場和港口設施；能源供應設施；取水和供水設施；水道和渠務工程；工業活動；燃料設施的 儲存、轉移和轉運；農業和漁業活動；社區設施；旅遊及康樂發展；以及住宅和其他發展項目。

希望開展此類項目的人士，必須先向環境保護署提出申請，要求發給一份環境影響評估研究概要，並編寫環境影響評估報告，而該報告必須在提出環境許可證申請前獲得通過。

值得一提的是，環境保護署署長在決定是否簽發許可證前，必須先行考慮(但不一定需要遵循)空氣質素指標，而更重要的是，該項目會對健康造成損害的可 能性。由於目前的空氣質素指標，是以22年前的已經過時的科學為依據，因此單是針對空氣質素指標而進行的影響評估，對於保障健康是起不了多大作用的。故我 們必須從空氣質素指標以外的範圍來考慮對健康可能造成的影響。

假如工程項目的繼續施行，可能會比最初預期的情況更為損害健康，則行政長官有權暫停、更改或取消有關的環境許可證，而假如發現申請人在提出申請時， 提供了錯誤或誤導性的資料，或是申請人再不能夠符合環境許可證所規定的條件，則在獲得環境局同意的情況下，環境保護署亦有權如此行事。條例中的一個主要弱 點是沒有作出進行測試的規定，以確保在一開始的時候，對環境影響所作的預測便已經準確。

此等新訂立的空氣質素指標，只會使預測工作更加困難，並產生了須接受影響評估的指定項目，是否需要遵循新訂立的標準的問題。若否，則在香港的體系 中，將包含三個不同類別：一個是不需要符合影響評估要求的類別(即是在《環境影響評估條例》於1998年生效前完成的)；一個是根據目前的空氣質素指標而 符合影響評估的類別；而另一個是當新的空氣質素指標制定後，需要根據新的空氣質素指標來評估影響的類別。此等不一致情況的出現，實不利於有效的空氣質素管 理。

新的空氣質素指標會否令香港享有更清新的空氣？

由於編幅的限制，在此實不可能詳細討論所有與空氣污染有關的法例和監管規定。不過，從這一個概述中我們亦可以得出若干結論。首先，目前的空氣質素指 標並不能保障我們的健康免受空氣污染的影響。第二，空氣質素指標並沒有被一貫或有效地納入空氣污染的規管制度中。即使空氣質素指標被納入，例如是在《空氣 污染管制條例》和《環境影響評估條例》中，但卻沒有任何強制遵循的規定，而是只需要考慮它們。假如空氣質素指標沒有被納入，那麼有的便只是一個分割的監管 制度，形成許多不同的法例由不同的執法機構負責監督，而這些執法機構可能無法對空氣污染加以控制，或是無法以保障健康，使人們不受空氣污染損害作為其優先 考慮事項。因此，旨在讓香港能夠享有清新空氣的新空氣質素指標，其有效性亦因該等問題而面對重重障礙。

儘管《檢討香港空氣質素指標的研究》之範圍，涵蓋了「香港當前的空氣質素狀況，⋯⋯以及已付諸實行的管制空氣污染政策、計劃和立法」(加以強調)， 但並沒有任何解決這一根本性問題的方案被提出。因此，對空氣質素指標的檢討，只能夠看作是潔淨香港空氣的第一步，而立法改革必須同時並肩進行。